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가상의 A, B국이 있습니다. 각자 생산성이 높은 상품을 집중 생산해 교류할 때 모두에게 득이 된다고 합니다. 자유무역의 장점에 대한 고전적인 해설입니다. 이에 A국은 곡물에, B국은 다른 산업에 매진하기로 결정했습니다. 

하지만 이는 어디까지나 물건이 자유롭게 오가는 상황이란 ‘전제’ 하에서의 이야기입니다. 만약 갑자기 폭염 피해 등으로 A국의 곡물이 겨우 자국 내에서 소비할 정도로 평소의 절반만 생산됐습니다. A국은 자국 상황을 우선적으로 해결해야 하기 때문에 수출을 막습니다. B국은 대부분의 식량을 A국의 수출물량에 의존해왔습니다. 그렇다면 B국가의 국민들은 앞으로 어떻게 되는 걸까요? 

다소 단순화했지만 이는 현재 벌어지고 있는 세계 각국 식량 위기 상황의 단면을 보여줍니다. 실제 코로나19 확산 초기인 지난해 3월부터 6월까지 주된 식량 생산 국들 일부가 수출 제한 조치를 내려 국제적인 우려가 높아지기도 했는데요. 대표적으로 세계 최대 밀 생산 국가인 러시아와 세계 3위 쌀 수출국가인 베트남 등이 수출을 일시 중단했죠. 당시 세계 최대 곡물 수입국인 이집트를 비롯해 터키, 알제리 등은 급하게 높은 가격으로 곡물 매수에 착수하기도 했습니다.
 

지난 1월 ‘아랍의 봄’ 10주년을 맞아 거리로 나온 튀니지 시민들의 모습. 2010년 말 튀니지 대규모 시위 이후 아랍권 국가들 사이에 일어난 개혁 움직임(‘아랍의 봄’)은 식량 안보의 중요성을 역설하는 사건이었다. 아랍 국가들은 당시 식량의 절반 이상을 수입에 의존하는 상황이었고, 2007년 식량 위기로 인해 주요 수출국이 수출을 자제해 밀가루 등 가격이 폭등하자 먹고살기 힘들어진 국민들이 거리로 뛰쳐나왔다. 에타다멘｜AFP연합뉴스

수십년간 세계적으로 일부 국가 및 초국적기업의 작물 독점률은 날이 갈수록 높아지고, 대다수 국가의 식량 자급률은 계속 하락해왔습니다. 많은 제3세계 국가들은 20세기 세계화 과정에서 거대한 초국적곡물기업에 쌀, 콩, 밀, 옥수수 등 필수작물의 생산을 맡기고 대신 환금성이 좋은 커피, 바나나 등의 기호식품을 재배해왔습니다. 물론 우리나라도 그런 흐름에서 자유로울 수는 없었죠. 1970년대 박정희 정권 당시 쌀의 자급률은 높였으나 나머지 밀, 보리 등을 비롯한 여타 농산물의 자급률은 계속 하락해왔습니다. 

‘평상시’에는 이런 의존성이 큰 문제가 되진 않습니다. 문제는 위기상황입니다. 농림축산식품부에 따르면 한국의 곡물자급률(self-sufficiency rate of grain)은 2019년 기준 21% 수준으로 OECD 국가 중 최하위 수준입니다. 채소류, 과실류, 육류 등의 자급률도 2010년 대비 3.5~6.9%까지 떨어졌습니다. 자급률이 낮다는 것은 세계 시장 상황에 따라 여차하면 가격이 널뛰기하거나 수급 자체가 불가능해질 위험이 높다는 의미죠. 그리고 빈발하는 기후 위기로 인해 이런 위기의 주기는 더욱 짧아질 것으로 보입니다.
 

2010년부터 2019년까지 식량 및 곡물자급률 연간 추이를 나타낸 그래프. 경향신문 자료

전문가들은 코로나19로 인한 유통 경색의 문제도 있지만, 계속되는 폭염, 수해 등 이상기온 현상으로 인해 생산량 자체가 감소한 게 현재 전 세계적인 식량 위기를 증폭시키고 있다고 지적합니다. 유엔 식량농업기구(FAO)가 매달 발표하는 세계 식량가격지수(FFPI)는 지난해 5월(91.0) 이후 지난 5월(127.1)을 정점으로 꾸준히 상승해왔습니다. 이는 세계적인 금융 위기였던 2007년 1월부터 2008년 3월까지 계속된 초장기 상승 이후 두번째로 긴 연속 상승세입니다. 6월엔 FFPI가 소폭 하락했으나 사료 곡물 가격 상승의 영향 및 수요 증가로 육류 가격 지수 등은 꾸준히 상승하고 있습니다. 

코로나19 이후 국내 장바구니 물가가 오르고 있고 쌀 가격도 오르고 있다고는 하지만 당장 그 위기감이 피부에 와닿지는 않습니다. 여전히 수입 먹거리는 국산, 로컬푸드에 비해 저렴하고 원산지엔 국내산보다 해외산이 훨씬 많습니다. 하지만 단순히 손을 놓고 있다면 언젠가 우리 밥상에도 큰 위험이 찾아오리라는 것은 명확해보입니다.
 

전지구적인 식량 위기를 막기위해 우리는 무엇을 할 수 있을까요? 14일 서울 용산구 사무실에서 농업농민정책연구소 녀름의 송원규 부소장을 만나 코로나19 이후 세계적인 식량 위기가 우리의 밥상에 어떤 영향을 미치게 될지, 그리고 이를 해결하기 위해선 어떤 방향으로 나아가야할지를 고민해보았습니다.
 

-최근 국제적인 식량 위기의 가장 큰 원인은 무엇일까요? 

=최근 국제 보고서에서는 코로나 이후 식량 위기의 요인을 크게 두가지로 짚었습니다. 첫째, 기상재해 둘째, 양극화입니다. 

우선 기상재해와 관련해선 작년에 수출국에 가뭄 등 기상재해가 두드러졌고 이런 생산 절대량의 축소가 위기를 불러왔다는 것이죠. 사실 곡물 가격 상승과 관련된 이야기는 코로나19 확산 초기인 지난해 3월부터 본격적으로 나오기 시작했는데요. 초반엔 코로나 방역을 위해 각국의 물류 이동이 셧다운 돼다보니까 수출 제한 조치를 취한 국가들이 주요 곡물 수출국 중에 여럿 있었지요. 하지만 물류의 문제 뿐 아니라 전체적인 생산량 자체가 줄면서 상황이 더 심각해졌습니다. 

둘째는 전반적으로 코로나19로 인해 저소득층의 소득 감소 문제가 심각해지면서 먹거리 접근을 막는 요인이 되고 있다는 것입니다. 양적 완화로 인한 인플레이션도 먹거리 가격을 올려 저소득층의 식량 접근을 막고있는 요인이 있다고 짚고 있습니다. 참고로 지난 11일 발표된 FAO ‘2021년 세계 식량안보와 영양실태 보고서’에 따르면 현재 굶고있는 이들은 전세계 인구의 1/10 수준인 7억2000만~8억1100만명 수준으로 추정되며, 수십년만에 가장 큰 증가폭을 보였습니다.
 

-2008년 무렵에도 세계적인 식량 위기가 있었는데요. 그때와 지금 상황의 차이엔 어떤 것이 있을까요? 

=먼저 가뭄 등 기후위기의 영향으로 세계적으로 식량 생산량 자체가 줄어든 문제가 가격에 굉장히 크게 작용했다는 점이 이전과 다른 점일 것입니다. 지난해 9월 식량 수출 1위 국가인 미국은 한때 전국의 43％가 가뭄에 시달렸고, 유례를 찾아보기 힘든 엄청난 태풍이 몰아치기도 했죠. 중국의 경우 지난해 물난리로 전체 쌀 생산의 70％를 도맡고 있는 양쯔강 유역 농경지가 초토화됐습니다. 

그 밖에도 중국, 인도 등에서의 육류 소비량이 늘어나게 돼 사료용 곡물 수요가 늘고 있는 문제가 (2008년과 마찬가지로) 유지되고 있습니다. 보통 경제발전에 따라 육류 수요가 늘어나기 때문에 이로 인한 사료용 곡물 수요가 늘어나면서 육류 가격 외에도 곡물 가격이 동반 상승하는 효과가 있죠. 또한 곡물을 활용한 바이오 연료 수요로 인해 2008년 당시에도 “자동차와 사람이 곡물을 놓고 전쟁을 하고 있다”는 비판이 나오기도 했는데 현재도 곡물의 배분에 대한 비판적 시각은 여전히 유효하다고 봅니다.
 

-국내 식량 및 곡물 자급률이 OECD 국가들 중에서도 굉장히 낮은편인데, 이유는 무엇인가요? 

=일단 국내 식량 자급을 할 수 있는 역량 자체를 어떻게 높일 것인가에 대한 포괄적인 접근이 부재하다는 점이 가장 큰 문제일 것 같습니다. 자급력을 높이는 것은 하루아침에 해결되는 것이 아니라, 농지를 안정적으로 확보하고 농촌이 고령화되면서 인력 부족 현상이 나타나고 있는 등의 문제를 포괄적으로 접근해야하는데 아직은 그런 부분이 부족하죠. 

=오는 9월쯤 세계 먹거리 체계 정상회의(food systems summit)가 열릴 예정인데, 이 자리에서 우리 정부가 발표할 국가식량계획엔 이런 내용이 담길 것으로 보이긴 합니다만 그것을 실제 작동하게끔 만드는 장치를 조성할 필요가 있죠. 이전의 ‘법제화’는 (자급률 관련 규정을 법에) 넣도록 하는데서 끝났다면, 그 항목들을 구체적으로 어떤 정책 수단 활용해서 달성하게 하는지 과정을 꼼꼼하게 점검을 하고 만약 그 기준이 달성 안됐을 때 어떻게 조치를 할 것인지를 명시해야 한다는 것이 현재 대선 앞두고 주된 이슈라고 할 수 있습니다. 지난해 국제적으로 식량 수급 불안정 얘기가 계속 나오면서 정부에서도 국가 식량계획안에 일단은 밀, 콩 자급률에 대해서는 별도로 발표를 했는데, 이례적으로 대통령이 직접 구체적인 자급률 목표 수치를 언급하기도 했죠. 다만 곡물류 뿐 아니라 채소류 자급률도 계속 떨어지고 있어 이에대한 폭넓은 접근이 필요한 상황입니다. 

참고로, ‘세계 먹거리 체계 정상회의’에 대해 조금 설명을 덧붙이자면 정례화된 회의는 아니고 과거 석유 파동으로 인한 70년대 식량위기 당시(1974년) 처음으로 World Food Conference가 개최되고, 이후에도 1996, 2002, 2009년에 각각 기아인구 감소 등을 목표로 정상회의가 개최된 바 있습니다. 다만 food ‘systems’ summit으로 정상회의 명에 ‘시스템’이라는 단어가 들어간 것은 이번이 처음인데, 단순히 식품을 독립적인 ‘식량 문제’로 볼 것이 아니라 식품의 생산, 가공, 운송, 소비와 관련된 일련의 행위들을 총체적으로 개선하자는 취지에서였다고 합니다.
 

지속가능한 식량 시스템에 대해 논의하기 위한 2021 UN Food Systems Summit 홍보 영상 중

-자급률 높이기 위해선 역시 농산물 판매 가격의 문제가 중요할 것 같은데, 우리나라에선 농산물 가격이 주로 어떻게 형성이 되는지요? 

=재작년쯤(2018~2019년) 마늘, 양파 등의 주요 채소류 가격이 떨어져서 농민들이 굉장히 힘들었습니다. 이럴 경우 현재 우리 정부가 취하는 해결책은 산지 폐기입니다. 최저가 정도로 현지 농협이 사들여서 산지에서 폐기를 하는 것이죠. 그런데 정 ㅂ나대로 만약 이상 기후 등의 문제로 생산성이 떨어져서 가격이 높아지면 자급력 차원에서 접근을 하기 보다는 해외에서 저렴한 농산물을 수입해요. 이런식으로 가격을 책정할 경우 농촌 어려움이 이어진다는 것 외에도 안전성이나 검역 문제도 있을 수 있죠. 정부가 수입 물량을 맞추려다보니 통관에서 검역 꼼꼼히 하지 않는다든지 문제가 있다고 지적이 되기도 하고, (수입 통해서 가격 낮추는 게) 법적 문제가 되는건 아닌데 관리감독 체계의 부실함이 지적되고 있습니다.
 

-같은 농산물이라고 해도 통상 국산 작물들은 값싼 해외산에 비해 가격이 높은 경우가 많은데요. 일상에서 소비자들이 만약 같은 작물이 같은 양에 가격 차이가 크다면 수입산을 선호할 수 밖에 없는 문제가 있는 것 같습니다. 

=이는 장기적인 과제일수밖에 없긴 합니다. 먼저 분배의 문제에 관해 말하자면 코로나 상황에서 각국에서 공통적으로 ‘코로나 장발장’ 문제가 대두되었습니다. 저소득층, 불안정노동자들이 팬데믹으로 인해 갑자기 생계수단이 없어지면서 사소한 먹거리 훔치다가 처벌받는 상황이죠. 양극화 심화에 따라 우리나라 뿐 아니라 각국에서 공통적으로 나타나고 있는 현상입니다. 우리가 주목해야 될 것은, 일단 하층 가구들은 월 소득중에 엥겔지수가 2~3배까지도 높습니다. 예를들면 한달에 400만원 버는 집은 그중에 40만원을 식료 지출한다고 하면 100만원 버는 집은 20만원을 지출해서 먹거리 지출이 전체 소득의 20%를 차지하는 것이죠. 이런 먹거리 양극화의 문제는 포스트 코로나의 중대한 의제로 꼽히고 있습니다. 이와 함께 지속가능한, 회복력 있는 먹거리로의 전환이 국제적으로 중요 이슈가 되고 있는데 아직 한국에선 그런 논의가 미비한 상황입니다.
 

-농가에 대한 직접적인 지원이 있으면 자급률 제고와 코로나 장발장의 문제 해결에 모두 도움이 되지 않을까요? 실제 미국에선 과거부터 주요 작물들에 대해 농가에 전폭적인 지원금을 제공해 굉장히 저렴한 가격에 시중에 유통해온 것으로 알고 있는데요. 

=미국에서는 미국 농무부 예산 가장 큰 부분이 미국 보충영양 지원 프로그램(SNAP·Supplemental Nutrition Assistance Program)이예요. 이게 뭐냐면 저소득층에게 바우처 형태로 먹거리 구매할수있도록 해주는건데, 농부 장터라든지 지역 매장에서 쓸 수 있게 해서 이들이 신선한 채소류를 접할 수 있도록 한것입니다. 우리나라에서도 이를 벤치마킹해 지난해 9월부터 일부 지역에서 농식품 바우처 제도를 시범 도입하고 있고 향후 전면 시행할 예정이라고 합니다. 

국내에선 무상 급식과 연계해 경기도 화성에 로컬 식재료 판매하는 마트들 다수 있고 로컬 농가들의 식재료를 지자체가 매입해 공공급식에 적극 활용하는 등 농가 지원책 잘 운영되는 편인데, 어디까지나 이건 해당 지역의 재정자립도가 높아서 가능한 지방자치단체 차원의 전략이고요. 이는 각 지역의 재정자립도가 차이가 클 수 밖에 없어서 이런 움직임이 전면화되기 위해선 중앙정부차원에서의 지원이 필요하다고 봅니다.
 

-국가가 국내 농가를 적극적으로 지원해가면서까지 자급률을 높여야하는 이유는 무엇일까요? 

=자유무역 하에선 국제적으로 의존 관계에 있게 되는 것은 어느정도 당연합니다. 하지만 재난상황, 위기상황 왔을 때 이런 관계는 호혜적일 수 없습니다. 설령 어려운 나라의 입장을 원조 수준에서 ‘지원’할수는 있는데 위기가 오면 무역 관계에선 상대를 ‘배려’하지 않잖아요. 2008년에도 식량 수출국들이 대외 수출을 막으면서 ‘식량의 무기화’라는 이야기가 나오기도 했는데 이번 상황에서도 현실로 나타났거든요. 자국 내 식량 부족 상황이 예상되면 수입 금지 조치 해버리는 것이죠. 국제기구에서 권고를 했어도 그런 조치(수출 중단)를 할 수 있거든요. 그렇기 때문에 위기 상황에 근본적으로 대처하기 위한 장기적인 계획이 필요하다는 거죠. 지역단위에서는 푸드플랜을 수립하는 것과 마찬가지로 국가 단위에서도 식량 전략을 세울 필요가 있습니다. 

세계적으로 로컬 푸드 먹거리 종합계획, 푸드 플랜 정책이 활성화 되고 있습니다. 우리나라에서는 4년 전인 2017년부터 농림부 지원 하에 현재 기준 100개 가까운 지자체가 관련 플랜을 수립하고, 소비자와 생산자가 모여 의논하면서 문제 해결을 위한 다양한 경로들을 만들어가는 과정에 있는 상태입니다. 해외에 비해선 많이 늦지만 (비교적 단기간에) 빠르게 진행이 되고 있는 중이죠.
 

-관련해서 해외에서 최근 고무적인 사례로 꼽히는 것이 있을까요? 

=한 예로 지난해 초 재선에 성공한 파리 시장 안 이달고(Anne Hidalgo)는 재선 준비 과정에서 파리 시내의 지상주차공간을 절반으로 줄여 파리를 친환경도시로 만들겠다는 구상으로 시민들의 큰 지지를 얻었는데요. 농업 관련해서는 농산물 산지와 도시 소비자를 잇는 ‘#Agriparis’라는 의제를 내걸었습니다.
 

안 이달고 파리 시장의 농업 정책(Agriparis)를 표현한 그림 출처: Beatrice Marre 페이스북

-소비자들의 인식도 중요하지만, 정책적인 부분이 정말 중요한 것 같습니다. 

=일단 소비자의 인식도 분명 중요하긴 합니다. 저는 먹거리, 농업 운동에 있어서 시민사회운동 역할 중요하다고 보는 연구자인데, 2008년 광우병 촛불집회 이후 ‘친환경 무상급식’이 가능했던 것도 당시 시민들이 광장에서 나와 먹거리 주권을 외친 영향이 컸거든요. 2010년 지방선거에 친환경 무상급식이 의제가 될수있었던 것은 광우병 경험이 컸고, 그때 보편복지에 대한 사회적 열망이 얽히면서 전세계적으로 유례를 찾아보기 힘든 초중고 무상급식이 가능하게 되었습니다. 

다만, 말씀하신대로 개개인이 윤리적 소비를 지향 할 수는 있는데 정책적으로 그것이 뒷받침 되지않으면 개인적인 차원에서 지속되긴 힘들다고 생각합니다. 다른한편 소비자로서 나의 일상적인 구매, 소비에 있어서는 이것을 어떻게 할 지의 문제는. 로컬푸드나 생협매장 의식적인 소비하는 사람도 잇지만 대다수 일반 시민들은 제도적인 뒷받침이 없다면. 개인에게 책임을 전가하는 방식으로 가선 답이 나오지 않을 것 같습니다. 먹거리 기본권이라든지 정부, 지자체가 의무를 가져야한다는 먹거리 기본법에 대한 논의가 필요하다고 생각합니다. 

푸드플랜 수립 움직임과 맞물려서 최근엔 지역 차원에서 ‘먹거리 기본 조례’를 만드는 움직임이 늘고 있습니다. 대략 그 조례는 ‘먹거리는 기본권으로서의 인권, 재화. 상품이라기보다는 공공성 가진 것이다. 시민은 이를 권리로서 누릴수있고 정부는 보장할 의무가 있다’는 내용인데요. 최소한 공공영역에서하는 급식, 군급식 시설 기관, 복지급식 영역은 해당 지역에서 안전성과 안정적인 조달 검증된 먹거리를 공공조달을 통해 사용할 수 있도록 하는 등의 방법이 고려되고 있습니다.
 

2019년부터 시행된 서울시의 먹거리 기본조례. /국가법령정보센터 화면 갈무리

미국의 사회학자 마이클 캐롤런은 저서 <값싼 음식의 실제 가격The Real Cost of Cheap Food>에서 미국에서 저렴하게 유통되는 농산물의 가격은 상당부분 유사시에 식량을 무기화할 수 있도록 엄청난 양의 보조금을 투하한, 실제로는 ‘값싸지 않은 상품’이라는 논지를 펼칩니다. 토지 재생력 저하, 농약으로 인한 생태계 파괴 등을 고려하면 그 음식의 ‘진짜 가격’은 한층 더 비싸지겠지요. 그리고 그는 “적정 가격의 탄력적이고 지속가능하며 공정한 식품 체계”를 추구해야한다고 주장합니다. 거기에 코로나19로 인한 양극화 심화 현상은 우리에게 사회 분배 정의에 대한 경각심도 환기하고 있습니다.
 

물론 개인이 의식적으로 기후 변화를 위한 노력을 하거나 지역 음식을 소비하는 등의 노력을 할 수 있습니다. 하지만 개인에게만 이 책임을 모두 지울 수는 없습니다. 정부가 나서서 값싼 음식이 불러오는 기후 위기 등에 경각심을 갖게 하고, 더 지속가능한 안전한 먹거리와 사회 분배 정의를 위해 노력해야할 때입니다.
 

참고자료 

-유엔 식량농업기구(FAO) 홈페이지(http://www.fao.org/home/en/) 

-유엔 2021 food systems summit 공식 홈페이지 (https://www.un.org/en/food-systems-summit/about) 

-마이클 캐롤런, 값싼 음식의 실제 가격 

-안경아, 2020, 코로나19와 식량안보 

-박재완, 2020, 코로나19 팬데믹에 따른 식량안보 영향과 전망

원문보기:
https://www.khan.co.kr/national/national-general/article/202107161521001#csidx784b97f71e34c93b9ebab68a9ab003a